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该条例第51条规定：公民、法人或者其他组织认为合作区管委会及其工作机构作出的行政行为侵犯其合法权益的，可以向深圳市人民政府提出行政复议申请，也可以依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

由此可知，考察行政处罚的种类范围至少要从以下两个角度出发。[80]有观点认为责令停产停业使相对人丧失继续获取收益的可能性，因而属于行政处罚。

因此，提升公共治理能力和扩张行政处罚种类属于不同维度的问题，二者并无直接关联，提升公共治理能力的需要无法证成应当扩张处罚种类的观点。第一，典型的处罚行为。其次，在实施、管辖和适用上，新法规定了相对集中处罚权(第18条)、管辖权下移(第24条)、轻微违法初次不罚(第33条)等特殊规则。[39]Heinz Mattes, Untersuchungen zur Lehre von den Ordnungswidrigkeiten, Bd.1,1977, S.74ff.[40]山本隆司?行政制裁の基礎的考察?長谷部恭男等編『現代立憲主義の諸相』(有斐閣，2013年)266頁参照。只有面对少而精的处罚种类才可能提供精准的法律规范。

(一)通过对行为措施定性而主张扩张行政处罚现有研究中，一些学者将一些法律性质有争议的行为措施，尤其是一些新型行为措施界定为行政处罚，进而主张将其纳入处罚种类。我国的行政处罚制度源于1908年清王朝颁布的《大清违警律》。它跳出了主管部门框架，摆脱了主管部门意志，体现了行政一体理念。

在实行复议前置的65种行政行为中，行政处罚占67.7%。为了对地方性法规设定复议前置有一个具象化的了解，本文对我国大陆30个省级计划生育条例进行了检索、统计。第三，地方性法规的创设权不尽相同。如表2所示，从1980年到现行《行政复议法》的43年间，我国法律、行政法规设定复议前置的行政行为共有65种。

现行《行政复议法》将复议前置的设定标准发展为行政行为类型+属性,跳出了主管部门框架，但并不是对法律、行政法规设定复议前置的行政争议类型化标准或限制。[21]黎军:《行政复议与行政诉讼之关系范畴研究》，载《法学评论》2004年第3期。

[42]参见《白光华不服天津市劳动教养管理委员会劳动教养决定案》，载《最高人民法院公报》2007年第3期。《德国行政法院法》第68条在肯定撤销之诉和义务之诉的复议前置时，又规定法律可排除这两类行政争议的某些复议前置，这对我国具有借鉴意义。《行政诉讼法》（1989）公布后，国务院主管部门和地方政府依然在设定复议前置。检索发现，治安管理处罚（1986年至今）、集会游行示威处罚（1987年至今）、道路交通事故行政处罚（1991-2004）、废旧金属收购业治安行政行为（1993年至今）、卖淫嫖娼收容教育决定（1993-2020年）、强制戒毒和延长强制戒毒期限决定（1995-2011年）争议，都实行复议前置。

法律和行政法规对复议前置的设定响应了诉讼法规则的指导。主张者认为，行政复议与行政诉讼应当加强衔接，适当扩大行政复议强制前置的范围，尤其应当将行政行为的合理性争议作为行政复议强制前置的范围。其中，有关私营企业的劳动行政处罚争议（1988-2018年），开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持行政处罚争议（1988年至今），放射性同位素与射线装置放射防护环境行政处罚争议（1989-2005年）;工伤认定、单位缴费费率决定、未履行协议或规定职责、工伤保险待遇核定的争议（2003年至今）;社会保险费征缴中的劳动行政处罚争议（1999年至今）;不批准享受最低生活保障待遇和减发、停发最低生活保障款物的争议和行政处罚争议（1999年至今）;以及尘肺病防治中的劳动行政处罚争议（1987年至今），都属于可诉行政争议，但应当先经过行政复议程序。授权法律、行政法规设定复议前置仍然具有限制的意思。

《行政诉讼法》规定了对复议前置的容许性、设定权及设定范围，现受到了《行政复议法》的挑战。我国至今设定复议前置的法律、行政法规总计74部/件，总体上遵循了《行政诉讼法》的规则。

当然，如果行政复议并非强制前置，则其他法律甚至政府法令都可以规定。[27]如《安徽省统计管理监督条例》（1989）第20条，《天津市未成年人保护条例》（1990）第69条，《河南省〈矿产资源法〉实施办法》（1988）第45条，《广州经济技术开发区土地管理试行办法》（1985）第21条，《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》（1989）第8条等。

为履行我国向世贸组织的承诺，《商标法》（2001）修订时规定前述四种行政行为属于可诉行政行为，实行复议前置。为避免设定复议前置跳脱《行政诉讼法》的约束，应尽快启动修改工作。[44][美]理查德·J·皮尔斯:《行政法》（第2卷），苏苗罕译，中国人民大学出版社2016年版，第892页。联邦和州最高行政机关所作的行政行为就属于排除复议前置之列，因为在这种情况下再由其复议一次，就是一种虚张声势的形式主义。如前所述，《行政诉讼法》授权法律、法规设定复议前置具有限制设定的意思。[33]参见《工商行政管理规章、规范性文件清理结果》，1990年8月4日国家工商行政管理局令第1号。

比如，涉及商标、专利、集成电路布图设计、植物新品种、植物检疫、音像制品、药品、化妆品、文物和有线电视等复议前置的行政行为，虽然主管部门和行为类型不同，但都具有技术特征。基于授权，国务院取得了本来不具有的立法权限。

[17]同前注（11），王名扬书，第652页。另一方面，最高行政法院统筹和推动行政诉讼制度的改革和立法，包括复议前置改革和立法。

进入专题： 行政复议 法治实践 。[35]参见杨建顺:《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第696页。

[27]但本文未作统计工作，原因在于：第一，地方性法规有关复议前置的规定，往往嫁接多个上位法作为依据，需要一一比对多个上位法才能加以认定，工作量过大。税的主管部门仅限于税务部门和海关，费的主管部门先是原劳动部门、原医保部门，后来几乎发展到所有行政主管部门。某一部门特定类型行政行为的复议前置，也会影响到有关部门相同类型行政行为复议前置的设定。交通和资源对经济和社会发展具有重要的支撑作用。

警察与税收权力一样是国家高权行政的典型。第二，28个省级计划生育条例中，有25个设定了复议前置，表现出了对复议前置的普遍偏好。

因此，《行政诉讼法》明显具有限制复议前置设定的意思，并在司法实践中得到了广泛运用。根据规定，对作为例外的复议前置应当由法律、行政法规规定，表明复议前置应该是一种明示规定。

《德国行政法院法》第68条设定了复议前置，同时授权法律可以排除某些复议前置。2000年的《立法法》规定了法律保留原则，司法制度属于法律绝对保留的事项。

43年来，复议前置行政行为也也存在按行政行为属性设定的现象。联邦最高法院不仅可以审查行政行为，而且还可以审查立法行为，对制定法设定的复议前置可加以解释、限定、排除或扩大。对教育文化行政行为设定复议前置，也许是由行政机关对意识形态事务进行再判断的需要。当时，法律保留原则的法理逐渐在我国兴起，但制度尚未确立。

分析当场行政处罚和法定行政不作为，可以发现其设定标准是行政行为类型+属性。尘肺病防治卫生行政处罚的争议（1987年至今），麻醉药品行政处罚的争议（1987-2005年），药品行政处罚的争议（1988-2005年），医疗用毒性药品管理的争议（1988年至今），放射性同位素与射线装置放射防护卫生处罚的争议（1989-2005年），以及化妆品行政处罚的争议（1989年至今），都实行复议前置。

[48]《行政复议法》按行政行为类型+属性设定当场行政处罚和行政不作为的复议前置，依然没有规定可由法律排除。地方性法规如果今后违法设定复议前置，则需要通过备案审查制度加以解决。

《城市居民最低生活保障条例》分别规定了税务和劳动部门的行政处罚，分别计１种。根据《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》，行政处罚、行政许可、行政协议、行政赔偿、未履行保护合法权益职责和政府信息公开都属于二级行政行为类型。